當前，全國已進入全面建成小康社會決勝階段，在新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關鍵時期出臺《關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，對優(yōu)先發(fā)展義務教育這一基本公共事業(yè)、脫貧攻堅的基礎性事業(yè)有何重大意義？又會對轉型期城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展產(chǎn)生哪些至關重要的影響？教育部相關負責人及專家對此進行了解讀。
新型城鎮(zhèn)化進程中的問題意識
當下，全國城鄉(xiāng)義務教育正呈現(xiàn)出兩種面孔：一是教育公平層面，進入了從機會公平到教育資源配置公平的新階段；二是隨著城鎮(zhèn)化進程推進，城市大班額問題和鄉(xiāng)村學校“空心化”現(xiàn)象形成鮮明對比，農(nóng)村義務教育質量亟待提高。
在此背景下，國家教育發(fā)展研究中心副主任楊銀付將《意見》的一大亮點歸結為注重制度設計，突出重點難點，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展，過去首先依靠傾斜政策和項目扶持，針對性強，今后則將更多走向標準、制度和規(guī)則的創(chuàng)新”。
“義務教育‘鄉(xiāng)村弱、城鎮(zhèn)擠’現(xiàn)象的出現(xiàn)有綜合原因，要重視教育自身因素的解決，更不能忽視外部性因素。”東北師范大學農(nóng)村教育研究所所長鄔志輝認為，《意見》不僅關注到了這些問題，而且提出了切實解決辦法，按照軟硬兼顧、重在軟件的原則，著力提升鄉(xiāng)村教育整體辦學水平。
鄔志輝說，針對一些地方城鎮(zhèn)住區(qū)配套學校建設不到位、學位總量供給不足和大班額突出等問題，《意見》堅持標本兼治和源頭治理，在城鎮(zhèn)義務教育學校布局規(guī)劃編制、保障義務教育學校建設用地、依法落實城鎮(zhèn)新建住區(qū)配套標準化學校建設、實施大班額消除計劃和努力辦好鄉(xiāng)村教育等方面開出了“藥方”。
教育部有關負責人介紹說，均衡配置城鄉(xiāng)師資是促進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的關鍵所在�！兑庖姟穼Τ青l(xiāng)義務教育學校教職工編制核定、配置和管理等環(huán)節(jié)作出了規(guī)定，在教職工編制核定、職稱評聘政策、城鄉(xiāng)師資配置統(tǒng)籌、教師“縣管校聘”改革等熱點難點問題方面有了顯著突破。
“一體化”思路下的破冰攻堅
當前，全國城鎮(zhèn)化進程加快，進城人口不斷增加，導致義務教育階段學校出現(xiàn)“鄉(xiāng)村弱、城鎮(zhèn)擠”的現(xiàn)象。
《意見》提出，將隨遷子女義務教育納入城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和財政保障范圍，適應戶籍制度改革要求，建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學政策。同時提出，利用全國中小學生學籍信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)，推動“兩免一補”資金和生均公用經(jīng)費基準定額資金隨學生流動可攜帶。“從過去的‘兩為主’到現(xiàn)在的‘兩納入’，納入流入地規(guī)劃、納入當?shù)亟?jīng)費預算，這對解決公共教育面臨的壓力是有幫助的。”鄔志輝說。
“在特定時期，單一的、單方面的、階段性的義務教育改革，也許能收到一定成效。但如今，這種改革模式不僅難以奏效，反而會對其他方面產(chǎn)生掣肘。”華東師范大學黨委書記馬敏認為，如今的城鄉(xiāng)義務教育一體化改革涉及方方面面，其中任何一項改革都需要其他改革配套，否則就很難推進。在他看來，“著眼全局”是《意見》的突出亮點，針對當前義務教育存在的突出問題，統(tǒng)籌推進，在合理規(guī)劃城鄉(xiāng)義務教育學校布局建設、完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置、提高鄉(xiāng)村教育質量、穩(wěn)定鄉(xiāng)村生源、保障隨遷子女就學、加強留守兒童關愛保護等方面提出了務實管用的辦法。
楊銀付表示，教育部分別于2005年和2010年出臺了兩份義務教育均衡發(fā)展方面的文件，2012年，國務院在此基礎上出臺了《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，但當時尚未提出城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的要求。隨著義務教育均衡發(fā)展的深入推進，一體化發(fā)展提上議事日程。
黨的十八大在描述我國在2020年全面建成小康社會的目標時，一個標準就是“基本公共服務均等化總體實現(xiàn)”。“作為基本公共服務的義務教育，實現(xiàn)縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展，是推進義務教育均等化發(fā)展的根本之舉。”楊銀付認為，無論從以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設與社會主義新農(nóng)村建設的角度，還是從深層次推進教育公平、進一步提高教育質量、全面深化改革的角度，以一體化的路徑統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育改革發(fā)展都至關重要。
綜合施策下的創(chuàng)新發(fā)展
教育部相關負責人說，《意見》明確了城鄉(xiāng)義務教育一體化改革目標，即到2020年實現(xiàn)“四統(tǒng)一”“三消除”“兩提高”“一實現(xiàn)”。“四統(tǒng)一”就是實現(xiàn)縣域內城鄉(xiāng)義務教育學校標準統(tǒng)一、教師編制標準統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費基準定額統(tǒng)一、基本裝備配置標準統(tǒng)一；“三消除”就是城鄉(xiāng)二元結構壁壘基本消除、城鎮(zhèn)大班額基本消除和教育貧困生基本消除；“兩提高”就是鄉(xiāng)村教育質量明顯提高、義務教育普及水平進一步鞏固提高；“一實現(xiàn)”就是縣域義務教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)教育基本公共服務均等化基本實現(xiàn)。
由此不難看出，與“統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育體系化”的思路相一致，《意見》的實現(xiàn)路徑也是“一體化”的綜合施策。“例如消除大班額計劃，在強調發(fā)展的同時，提出要通過城鄉(xiāng)一體化、實施學區(qū)化、集團化辦學或學校聯(lián)盟、均衡配置師資等方式，加大對薄弱學校的扶持力度，促進均衡發(fā)展，限制班額超標學校招生人數(shù)，合理分流學生，以發(fā)展促改革，以改革促發(fā)展。”楊銀付說，“這體現(xiàn)出軟件與硬件并舉，發(fā)展與改革并舉的特點。”
此外，在推動各項措施落實到位上，《意見》也對各級政府及相關部門的職責進行了明確要求。“如果各級政府及相關部門相互推諉，改革最終還是無法落地。”馬敏注意到，《意見》在強調各級政府責任的同時，也明確了相關部門的職責。例如，發(fā)展改革部門在編制相關計劃時，優(yōu)先支持義務教育學校建設，財政部門和教育部門積極完善義務教育經(jīng)費保障機制，公安部門完善農(nóng)民工隨遷子女信息管理制度，民政部門落實困境兒童兜底保障職責，機構編制部門和人力資源社會保障部門負責統(tǒng)籌分配城鄉(xiāng)教育教職工編制政策，人力資源社會保障部門落實職工帶薪休假制度，國土和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負責規(guī)劃保障學校建設用地等。
